50 Jahre VKI, 50 Jahre Konsumentenschutz


50 Jahre VKI

50 Jahre Konsumentenschutz in Österreich

Fünfzig Jahre VKI ist ein schönes, rundes Jubiläum. Ein guter Anlass für einige persönliche Bemerkungen über den VKI und über die Entwicklung des Konsumentenschutzes.


1. Vor 50 Jahren – wie alles begann

Die Anfänge des VKI waren von der Überlegung getragen, dass die Anbieter von Produkten einen Informationsvorsprung haben und dass die Konsumentinnen und Konsumenten Orientierung beim Kauf von Waren und Dienstleistungen brauchen. Es war die erste Welle von neuen Produkten (Waschmaschinen, Staubsauger, der Beginn der Unterhaltungselektronik), die in den fünfziger und sechziger Jahren auf die Verbraucher zukam. Tests und Produktberatung sollten den Konsumentinnen und Konsumenten bei Kaufentscheidungen helfen, einen Überblick über die Qualität der Produkten schaffen. Ein Vergleich mit anderen Produkten soll ermöglicht werden.

Begonnen hat die Entwicklung 1961 mit dem Beratungszentrum in der Mariahilfer Straße. Bald folgte die Testzeitschrift KONSUMENT. Gegründet wurde der VKI von den Sozialpartnern. 1975 kam die Republik Österreich als außerordentliches Mitglied dazu.

Aber nicht nur die Qualität der Produkte ist wichtig, auch die Preise. Es gibt in Österreich auch eine lange und gute Tradition, auf die Preise zu schauen. Dies war auch ein integraler Bestandteil der österreichischen Wirtschaftspolitik nach dem zweiten Weltkrieg. Neben der Lohnpolitik spielte auch die Preispolitik für die österreichischen Arbeitnehmervertretungen eine wichtige Rolle. Es nützt ja nichts, wenn man gute Lohnabschlüsse erreicht, hohe Preise das aber zunichtemachen. Noch heute werden vor allem von den Arbeiterkammern aber auch vom VKI im Zusammenhang mit den jeweiligen Produkttests regelmäßig Preiserhebungen und Preisvergleiche durchgeführt und publiziert.

Um die Rechte der Konsumentinnen und Konsumenten war es in dieser Zeit weniger gut bestellt. Das damalige Zivilrecht ging von der Fiktion von gleichen Marktteilnehmern aus und anerkannte nicht die in der Realität ungleiche Position der Konsumenten und damit die Notwendigkeit, die Konsumenten stärker zu schützen. Erst 1979 wurde gesetzlich anerkannt, dass gegen die wirtschaftliche und rechtliche Unterlegenheit der Konsumentinnen und Konsumenten etwas unternommen werden muss: es wurde das Konsumentenschutzgesetz beschlossen.

In den parlamentarischen Verhandlungen wurden diese Beweggründe nachdrücklich dargelegt.

Stand noch im Frühkapitalismus der durchschnittliche Konsument dem kleinen Kaufmann, dem Handwerker, dem Feilbieter der Produktion, der ihm bekannt war, als nahezu Gleichberechtigter, auf jeden Fall aber als Ebenbürtiger gegenüber, so hat sich das in unserer Gesellschaft gründlich geändert. Der nichtorganisierte Konsument ist den Großorganisationen des Vertriebs, den multinationalen Konzernen, denen er sehr häufig gegenübergestellt wird, hoffnungslos unterlegen. Die frühere Ausgewogenheit im Verhältnis Produzent – Konsument ist von einem krassen Ungleichgewicht abgelöst worden, welches dem Status des Lohnabhängigen gegenüber dem Arbeitskraftkäufer früherer Tage entspricht.“ (Abg. Blecha, 122. Sitzung des NR, 8.3.1979, Stenograph. Protokoll Seite 12.528)

In diesem Gesetz wurde dann auch erstmals die Möglichkeit eingeräumt, dass Verbraucherschutzeinrichtungen, wie der VKI oder auch die Arbeiterkammern, gegen für Verbraucher negative Vertragsklauseln etwas unternehmen zu können.

2. Seit den Achtzigerjahren: Globalisierung, Deregulierung, Liberalisierung

Mit der nach den Wahlerfolgen von Reagan und Thatcher aufkommenden Ideologie des Neoliberalismus und mit der (zum Teil daraus resultierenden) Globalisierung haben sich die Rahmenbedingungen der Verbraucherpolitik radikal geändert. Dazu kam noch der EU-Beitritt Österreichs.

Vor dem Beitritt Österreichs zur EU war in Österreich der Konsumentenschutz sehr weit entwickelt. Man kann sagen, dass Österreich im europäischen Spitzenfeld lag. Dennoch stieß die Gesetzgebung an Grenzen. In Zeiten, in denen viele Fragen nur transnational gelöst werden können, stößt eine nationale Gesetzgebung an Grenzen.

In Österreich gab es eine lange sozialstaatliche Tradition, die sich auch im Konsumentenschutz wiederspiegelte. Der Konsument, insbesondere der schwächere Konsument, wurde vom Staat stark geschützt und gestützt. Dies hat zur Folge, dass auf der einen Seite die Welt der Konsumenten eine einfache war. Beispielsweise hatte er es im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen (z.B. Post, Telefon) nur mit einem Anbieter und überschaubaren Tarifstrukturen zu tun. Auf der anderen Seite war es mit der Servicequalität der Anbieter nicht immer zum Besten gestellt (z.B. lange Wartezeiten auf einen Telefonanschluss). Diese Schutzphilosophie zeigte sich insbesondere auch im Lebensmittelsektor, wo es ein ausgeklügeltes regulatorisches Instrumentarium gab. Die Last der Beurteilung über die Qualität der Lebensmittel wurde den Konsumenten weitgehend abgenommen.

Im Rahmen der EU konnten aber Maßnahmen gesetzt werden, die auf Grund ihrer internationalen Dimensionen von einem einzelnen, zumal kleinen Land, bisher kaum verwirklicht werden konnten. Es können durchaus Fortschritte im Bereich des Konsumentenrechtes und im Bereich der Information und Warenkennzeichnung festgestellt werden.

Mehr Information statt mehr Rechte

Den Konsumentinnen und Konsumenten wurden nun mehrInformation und Engagement und Kompetenz zugesprochen (Informationsphilosophie). Der Staat solle sich eher zurückhalten und den Konsumenten lediglich in die Lage versetzen, sich entsprechend zu verhalten, vor allem durch Festlegung von Informationsstandards (Leitbild des mündigen Konsumenten).

Der Schutzgedanke wurde weitgehend zurückgedrängt. Die Fiktion, dass gleichstarke Parteien einander gleichberechtigt gegenüber stehen, wurde wiederum salonfähig. Das Prinzip der Privatautonomie sollte wieder Leitbild des Konsumentenrechtes werden. Einen wesentlichen Einfluss auf diese Entwicklung hatte der Europäische Gerichtshof. Er kreierte das Idealbild des „mündigen Konsumenten“, der in der Lage sein sollte (musste), bei vollständiger Information die richtigen Entscheidungen zu treffen. Nicht mehr der schwache Verbraucher ist Adressat der Gesetzgebung und Rechtsprechung, sondern der „Durchschnittsverbraucher“.

Diese Annahme ist aber hochgradig verfehlt und entspricht nicht der Lebenssituation der Masse der Bevölkerung. Mehr Information wird zwar vorgeschrieben. Am Ende können die Konsumenten aber diese Information nicht mehr verarbeiten und die Unternehmen stöhnen unter Bürokratie und daraus resultierenden Kostendruck.

Die Alltagssituation der Konsumenten hat sich dramatisch verändert.

Inhaltlich hat sich das Themenspektrum des Konsumentenschutzes in den letzten Jahren grundlegend geändert. Waren es in den 70er und 80er Jahren die klassischen Probleme (Rücktritt, Haustürgeschäfte, Gewährleistung und Garantie etc.), die einer rechtlichen Regelung bedurften, so gibt es nun neue Probleme, insbesondere im Bereich der Telekommunikation und im Bereich der Finanzdienstleistungen (Unübersichtlichkeit etc.).

Die „alten“ Probleme gibt es allerdings immer noch. Eine Analyse der Anfragen von Konsumentinnen und Konsumenten beim VKI zeigt: Nach wie vor ärgern sich die meisten VerbraucherInnen beim Einkaufen, bei Dienstleistungen, etwa Handwerkern. Sie benötigen Hilfe, bei Fragen zur Gewährleistung, Garantie, Lieferverzug, Kündigung von längerfristigen Verträgen, übereilten Vertragsabschlüssen, Internet- oder Teleshopping.

3. Einige Auswirkungen des veränderten Umfeldes auf das Alltagsleben

Größeres Angebot 

Die Liberalisierung und Deregulierung hat für die Konsumenten zu einer Vervielfachung des Angebots, oft zu niedrigen Preisen geführt. Die – vielfach – erwünschte Zunahme des Warenangebots hat aber auch negative Auswirkungen. Verbraucher finden sich in zunehmendem Maß in einer komplexen Warengesellschaft nicht mehr zurecht. Die Intransparenz des Angebots (Telefontarife, Bankgebühren, etc.) hat auch zur Folge, dass sich die Märkte nicht optimal entwickeln. Nur bei einer weitgehenden Transparenz des Angebots können Verbraucher die für sie optimalen und preisgünstigsten Produkte wählen.

Der Staat zieht sich aus der Grundversorgung zurück

Eine von den USA, Großbritannien und der EU ausgehende Umgestaltung des wirtschaftlichen und sozialen Lebens hatte und hat die Priorität der Ökonomie zum obersten Ziel. Damit wurde aber die ökonomische und rechtliche Position der Konsumenten geschwächt. Die ehemalige Präsidentin der deutschen Konsumentenschutzorganisationen, Edda Müller, hat diese Entwicklung auf den Punkt gebracht: „Die Entwicklung geht vom Bürger zum Konsumenten.“ Das heißt, dass Aufgaben, die früher die Gesellschaft beziehungsweise der Staat übernommen hat (z.B. Altersvorsorge, Infrastruktur) nun zunehmend auf die Bürger in ihrer Rolle als Konsumenten abgewälzt werden. Sie müssen jetzt selber schauen, wie sie klar kommen, wie sie ihr Altersrisiko versichern, wie sie sich gegen Ungerechtigkeiten wehren, wie sie in einer immer komplexer werdenden Welt den Überblick wahren können und die Fülle der Informationen verarbeiten können. Viele sind überfordert, müssen Lehrgeld bezahlen, bleiben auf der Strecke.

Geld regiert: Die Monetarisierung und Kommerzialisierung des Alltagslebens 

Zu beobachten ist auch eine verstärkte Monetarisierung vieler Lebensbereiche. Dienstleistungen, die in der Vergangenheit über den Zeitablauf einheitlich tarifiert oder bepreist wurden, werden mit zeitabhängigen kostenorientierten Preisen belegt. Beispiele dafür gibt es viele. Begonnen hat dies im Telekombereich- etwa mit Tarifen für Tagesnutzung, Nachtnutzung, Werktage, Sonn- und Feiertage, etc. Ähnliche Tendenzen sind im Verkehrsbereich (Bahn, Flugzeuge) zu beobachten.

Intransparenz nimmt zu

Eine Voraussetzung für das Funktionieren von Märkten ist die Transparenz der Preise und der Qualität der Produkte. In den letzten Jahren ist allerdings zu beobachten, dass von Transparenz überhaupt keine Rede mehr sein kann, ganz im Gegenteil, die Intransparenz nimmt zu. Dies ist keine zufällige Entwicklung, sondern in vielen Bereichen Absicht.

Produktdifferenzierung ist für Konsumenten dann vorteilhaft, wenn sie die Erfüllung individueller Wünsche möglich macht. Der Konsument muss die Möglichkeit individueller Wunscherfüllung aber erst einmal erkennen. Der Aufwand, sich über Produkteigenschaften zu informieren, Produkte zu vergleichen und das optimale Produkt auszuwählen, kann in Relation zum Wert des Produktes groß werden. Marktintransparenz ist die Folge. Marktintransparenz kann der Anbieter zu seinem Vorteil nutzen. Marktintransparenz verleiht dem Anbieter Marktmacht, er kann höhere Preise setzen als in einem Markt mit vollkommen informierten Konsumenten.

Verluste durch Finanzkrise

Die Konsumenten mussten auch die Folgen eines ungesteuerten und aus den Fugen geratenen Finanzmarktes sehr einseitig tragen.

Die meisten der Konsumentinnen und Konsumenten waren keine Spekulanten, die sich aus schierer Gier in abenteuerliche Finanzgeschäfte eingelassen haben. Es sind Menschen, die ihr Erspartes für die Altersvorsorge angelegt haben, Menschen die attraktive Kredite für den Hausbau gesucht haben.

Das angesparte Vermögen ging Konsumentinnen und Konsumenten durch den Verfall der Wertpapiermärkte, den Kauf von windigen Produkten, die ihnen von provisionsgetriebenen Verkäufern unter Vorspiegelung falscher Tatsachen angedreht wurden, verloren.

Die Zunahme des Angebots an Finanzdienstleistungsprodukten stellt insbesondere bei Bevölkerungsgruppen, die bisher wenig Erfahrungen mit Anlageprodukten gemacht haben, ein Problem dar. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass in zunehmendem Maße Bevölkerungsgruppen mit Anlageprodukten (private Altersvorsorge) konfrontiert sind, die oft höchst riskant sind. Informationen sind meist unzureichend. Daher sind heute breitere Schichten der Bevölkerung von der Finanzkrise betroffen, als es noch vor zehn oder zwanzig Jahren der Fall gewesen wäre.

Selbstbedienung nimmt überhand

Begonnen hat Selbstbedienung im Lebensmittelhandel in den 50er- und 60er-Jahren. Inzwischen hat sich der Trend beschleunigt. Komplexe Dienstleistungen und Service werden durch Selbstbedienungseinrichtungen abgelöst. Dies muss nicht notwendigerweise und in allen Fällen von Nachteil für die Konsumentinnen und Konsumenten sein. Homebanking und der Gebrauch des Bankomaten bietet durchaus Vorteile für die Verbraucher.

Faktum ist jedoch, dass der Trend zur Selbstbedienungsgesellschaft betriebswirtschaftlich getrieben ist und auch aggressiver durchgesetzt wird (siehe beispielsweise die Einführung der „Zahlscheingebühr“, die den direkten Schalterkontakt des Kunden in der Bank pönalisiert). 

Die Lasten werden auf die Verbraucher überwälzt. Viele sind überfordert. Automaten sind benutzerunfreundlich, Callcenter sind inkompetent, Gebrauchsanweisungen sind unbrauchbar, wenn überhaupt vorhanden.

Probleme gibt es, wenn die Serviceinfrastruktur ausgedünnt wird. Konsumentinnen und Konsumenten, die auf eine solche Infrastruktur angewiesen sind (beispielsweise ältere Personen) bekommen ein Problem. 

4. Zukunftsperspektiven: VKI erfüllt öffentliche Aufgabe – Finanzierung gesetzlich sicherstellen

Viel passiert

Seit den sechziger Jahren hat der VKI seinen Tätigkeitsbereich ausgeweitet. Die Zeitschrift KONSUMENT ist DAS österreichische Testmagazin. Neue Medien wurden genutzt (Online).

Mit seinen Klagsaktivitäten – von den betroffenen Unternehmen verständlicherweise kritisch betrachtet – hat sich der Verein Reputation geschaffen.

Neben der traditionellen Beratung ist die Beratung für grenzüberschreitende Konsumentenprobleme durch das Europäische Verbraucherzentrum erfolgreich unterwegs. Diese wurde von der Europäischen Kommission zur besten Beratungseinrichtung der EU gewählt.

Es hat in der Vergangenheit auch Krisen gegeben, als der damals zuständige Minister drohte, die Subvention nicht auszuzahlen. Der VKI steht ökonomisch zurzeit nicht so schlecht da. Er hat, wie man heute sagt, seine „Hausaufgaben“ gemacht. Der VKI hat die letzten Jahre ausgeglichen bilanziert und das bei nominell gleichbleibenden Mitgliedsbeiträgen und Subventionen. Ein Blick in die Zukunft zeigt jedoch neue Herausforderungen, weitere Maßnahmen werden notwendig sein. Einsparungen stoßen aber in einem Dienstleistungsbetrieb, wenn die Existenz nicht gefährdet werden soll, auch einmal an Grenzen. Und es ist meine persönliche Meinung, dass dies im VKI bald der Fall sein kann.

Viel zu tun

Der VKI wurde von den Sozialpartnern gegründet, um den österreichischen Konsumentinnen und Konsumenten qualitativ hochstehende Informationen über Produkte und Dienstleistungen zur Verfügung zu stellen. Mit Tests und der Publizierung dieser Tests in der Zeitschrift KONSUMENT und in anderen Medien, erfüllt der VKI daher eine genuin öffentliche Aufgabe. Da die Zeitschrift KONSUMENT auf Werbung verzichten muss und auch in Zukunft weiter darauf verzichten will, ist dies die Legitimation für eine solide Unterstützung durch die öffentliche Hand. Der VKI produziert ein öffentliches Gut, er ist die „Endbandkontrolle“ der österreichischen Wirtschaft. Daher ist eine Grundfinanzierung durch die öffentliche Hand sicherzustellen.

Das zuständige Ministerium, das Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz, konnte erfreulicherweise in den letzten Jahren die Subventionen in nominell konstanter Höhe sicherstellen, die Projektaufträge sogar ausweiten.

Die Unterstützung der öffentlichen Hand ist auf eine solide gesetzliche Basis zu stellen. Dies ist auch die Ansicht aller Sozialpartner. Auch andere Bereiche im öffentlichen Interesse werden auf einer gesetzlichen Basis längerfristig gefördert. Dies würde dem VKI eine sichere Planungsgrundlage und Kontinuität geben und ihn auch unabhängig von etwaigen politisch motivierten Einflussnahmen von Seiten der jeweiligen Regierung machen. Gefordert sind daher Parlament und Regierung, eine solche Finanzierung auf gesetzlicher Basis sicherzustellen. Mein Appell ist es, trotz schwieriger Budgetsituation, dies anzugehen.

Harald Glatz 

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Eingeordnet unter Gerechtigkeit, Preise, Verbraucherpolitik

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